CONTEXTO GENERAL Y ANTECEDENTES

La República Argentina

El Medio Físico

La República Argentina está ubicada con respecto al Ecuador en el hemisferio meridional dentro del continente americano. Su región norte es atravesada por el trópico de Capricornio mientras que su extremo sur es cercano al círculo polar Antártico. Con respecto al meridiano de Greenwich, se halla en el hemisferio occidental. Su territorio tiene una forma geométrica similar a un triángulo, con un mayor desarrollo en el sentido norte - sur con una extensión máxima de 3694 km dentro del continente. El mayor desarrollo en el sentido este-oeste se encuentra en la zona norte del país (a los 27° S) con una extensión de 1432 km. El país ocupa una superficie continental de 2.791.810 km2 con una población de 36.260.130 habitantes (12.9 h/ km2) está conformada con 24 provincias,   un área geográfica 3.761.274  kilómetros cuadrados, integrados por la continental americana (2.791.810 km2, incluyendo las islas Malvinas y del Atlàntico Sur) y la continental antártica (964.847 Km2) y una población de 38.592.150 de habitantes (Minsalud,/OPS, 2005).
 Una consecuencia de este extenso desarrollo territorial es la gran variedad de climas que el país posee, desde el cálido tropical en el norte hasta el frío sub polar en el extremo sur. Por la misma razón, sus características de relieve incluyen perfiles de llanura, mesetas y sistemas montañosos. En resumen, una de las características destacadas de la República Argentina es que el país presente en todos los aspectos (geográficos, climáticos, sociales, económicos, culturales) una gran diversidad y profundas diferencias entre regiones. 

Estructura Político-Administrativa

La Constitución Argentina (1853 y reformas posteriores hasta 1994) dispone que la República esté organizada bajo la forma de un Estado Federal. Cada miembro de la Federación se denomina Provincia (o Ciudad Autónoma en el caso de la Capital Federal) siendo el equivalente a las Regiones (Italia), Comunidades Autónomas (España) o Estados (USA). Existe una Cámara de Diputados que representa al pueblo de la Nación, mientras el Senado es una cámara de conformación territorial, donde se encuentran representados todos los miembros de la Federación a razón de tres senadores por cada provincia. Ambos cuerpos componen el Poder Legislativo, existiendo además un Poder Ejecutivo encabezado por el Presidente y un Poder Judicial de la Nación.
Cada una de las 23 Provincias (24 considerando la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) posee su propia Constitución que determina la forma del gobierno provincial, la división territorial y la administración interna. En todas ellas existe una rama o poder ejecutivo desempeñado por el gobernador (en la Ciudad Autónoma el Jefe de Gobierno) y una rama legislativa que cuenta con una o dos cámaras provinciales, todos éstos cargos electivos. Con respecto a la administración de justicia, esta se encuentra descentralizada en cada provincia conformando el Poder Judicial, aunque existe una justicia federal para ciertos tipos de delitos de esa competencia como el tráfico de estupefacientes, la evasión fiscal, el contrabando, etc..
A pesar de que la estructura de cada provincia tiene esquemas propios, en general la división territorial y administrativa interna de cada una se basan en los municipios y comunas, los cuales son reconocidos como autónomos por la propia Constitución Nacional.
Las estructuras político-administrativas de tipo descentralizadas y autónomas que detentan los estados provinciales y municipales, tienen como una de sus importantes consecuencias la existencia de, por ejemplo, servicios públicos de salud y educativos propios de cada provincia, los cuales se manejan con total independencia en la asignación y el manejo de recursos respecto al gobierno federal. Aún en esa situación, el gobierno federal poseía cierta presencia en las distintas provincias mediante la existencia de centros de atención de la salud y establecimientos educativos de distintas características y niveles, que dependían del poder ejecutivo nacional. A partir de la dictadura de 1966, principalmente en la década del 90, como parte de un proceso de privatizaciones de servicios públicos y reforma del estado nacional, prácticamente todos estos efectores fueron transferidos a los gobiernos provinciales, quedando bajo la órbita nacional sólo algunos casos especiales.
Las consecuencias de este sistema totalmente descentralizado es por una parte la agilidad, independencia y simplificación en lo administrativo y estratégico pero, como contraparte, un efecto negativo es la profunda diferencia entre la cobertura de los establecimientos públicos que se encuentran entre distintas provincias o regiones, registrándose una concentración de servicios en las áreas urbanas más ricas. Además, no se han adoptado las medidas suficientes que permitieran en forma efectiva una redistribución o nivelación, resultando esta asimetría una razón de los importantes movimientos migratorios internos de la Argentina.
La evolución de la distribución del gasto total de la Argentina entre Nación, Provincias y Municipios (Tabla 1) demuestra este proceso de transferencia y descentralización:

Tabla 1.1. Evolución de la Distribución % del Gasto Total 1980-2000

 

1980

2000

Nación

75 %

50 %

Provincias

20 %

40 %

Municipios y Comunas

5 %

10 %

El Medio Socioeconómico
La República Argentina, por su posición y extensión geográfica, posee una abundante disponibilidad de recursos naturales e, históricamente, ha poseído un importante desarrollo basado en la explotación agrícola ganadera. De esta manera, además de la producción industrial de distintas ramas, se destaca por su producción de oleaginosas y subproductos relacionados, en particular en los últimos años la elevada producción de soja (porotos, harina, aceite) que transformó a la Argentina en uno de los primeros exportadores mundiales en este rubro. Esta cuasi “revolución” agrícola fundamentada en el uso de cultivos de tipo transgénicos, en detrimento de cultivos tradicionales hoy menos rentables, ha generado una transformación de amplias porciones del territorio en zonas de mono cultivo, con un elevado rendimiento por hectárea pero a la vez un inevitable proceso de deterioro y pérdida de propiedades del suelo como la permeabilidad y capacidad de absorción de agua.
La expansión de las fronteras agrícolas, que se efectúa en desmendro de bosques naturales y zonas de pastoreo, el continuo proceso de concentración de la propiedad de la tierra a manos de latifundistas de la zona y del extranjero, sumada al uso intensivo del suelo y obras como la construcción de canales de drenajes de agua de lluvia sin una planificación adecuada, están modificando la dinámica natural de amplias regiones, entre las cuales se encuentra la Provincia de Santa Fe.
La devaluación de la moneda en el año 2002, generó una importante reactivación en la producción de gran cantidad de rubros, tanto dirigidos al consumo interno cuánto en bienes de capital. Este proceso se lleva a cabo en base a la sustitución de los flujos de importación que dominaron el mercado interno en la década de los 90. Finalmente, debe mencionarse la autosuficiencia que dispone Argentina en recursos energéticos (petróleo, gas) los cuales junto a la producción agropecuaria representan los mayores ingresos por exportaciones. Pero esta autosuficiencia es relativa toda vez que esos recursos no permanecen en la órbita del estado sino que son controlados por empresas multinacionales.
La composición socio cultural de la República Argentina encuentra una de sus raíces más importantes en los grandes flujos migratorios europeos del siglo pasado que encontraron una Argentina diezmada de sus pueblos originarios desde la conquista española hasta el genocidio llamado “conquista del desierto”. Las características culturales de la inmigración (con sus expectativas “europeas”) combinadas con las riquezas naturales, permitieron un desarrollo económico y social equilibrado, sostenido sobre la combinación de sectores de trabajadores industriales y una importante clase media, que trajo aparejado por ejemplo el desarrollo de un sistema educativo que fuera considerado modelo en Latinoamérica. Este proceso de desarrollo se vio plagado de inestabilidades de tipo político, con sucesivas irrupciones del estado democrático por parte de sectores de las fuerzas armadas, situación que se extendió hasta la última sangrienta dictadura de 1976-1983.
A fines del siglo pasado, la República Argentina experimentó un crecimiento sostenido en la primera mitad de los 90 expresado en su PBI, fundado en un proceso de transnacionalización de la economía, apertura total de mercados, privatizaciones, cierre de servicios públicos deficitarios (trenes), y una cada vez menor injerencia del estado en la economía. Este proceso se llevó a cabo en un marco de estabilidad de precios y tipo de cambio; la relación entre la moneda argentina (peso) y el dólar se mantenía fija por la Ley de Convertibilidad desde el año 1991. Sin embargo, pese a los buenos indicadores macro económicos, durante los 90 se produce una fuerte transferencia de ingresos, un gran desarrollo del sector servicios en desmedro de la actividad industrial, una pérdida sostenida de puesto de trabajo con índices de desocupación muy altos, de manera que amplios sectores sociales comenzaron a quedar fuera del sistema productivo y de consumo.
Desde mediados del año 1998 la Argentina se encuentra en la peor crisis económica, política, cultural e institucional de todos los tiempos. La recesión económica, junto con la desaparición de muchas pequeñas y medianas industrias, y el aumento del desempleo a niveles nunca antes experimentados han provocado un profundo deterioro social. La crisis iniciada años antes, culmina en diciembre de 2001 con la renuncia del entonces presidente de la nación por la presión popular en un estado de movilización y protesta callejera.
El año 2002 fue un año de fuerte turbulencia y altos grados de incertidumbre para la economía argentina, que registró una caída del PBI del 11%. Esta elevada contracción se sumó a las sucesivas caídas registradas a partir de 1998, que desencadenaron en una recesión económica de enorme e inusual proporción. Este desempeño negativo estuvo asociado a diversos factores que llevaron al agotamiento del régimen de convertibilidad y a la búsqueda de una nueva paridad cambiaria vía la devaluación de la moneda. Argentina enfrentó una crisis múltiple con colapso de las finanzas públicas, indisciplina en el orden fiscal e inconsistencias entre el régimen fiscal y el tipo de cambio fijo. El país y su economía atravesaron condiciones de extrema dificultad, con grandes costos sociales, políticos e institucionales. La difícil situación que llevó a la crisis institucional de fines de 2001 y comienzos de 2002, trajo aparejada la desaparición del crédito, tanto interno como externo, el encarecimiento de los insumos importados y aquéllos transables internacionalmente, la imposibilidad de formular previsiones y la ruptura y dificultades del sistema de pagos que deprimieron la oferta y la demanda de bienes y servicios. En ese contexto, la sostenida caída del nivel de actividad y la modificación del tipo de cambio implicaron nuevos cambios en la distribución del ingreso, en la configuración de la demanda y en las rentabilidades sectoriales. El producto agregado medido en dólares declinó a valores históricos muy bajos. El PBI per cápita cayó de US$ 8.000 a fines de los noventa a menos de US$ 2.800 en 2002. La crisis produjo quiebres de solvencia que alcanzaron al sector público, al sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes privados. A un año y medio del colapso de la convertibilidad quedan aún situaciones patrimoniales y contractuales por resolver o en estado incierto, entre las que se incluye la deuda pública cuyo monto pasó de u$s 5.700 millones en 1975, previa a la dictadura, a casi 200.000 millones de dólares en la actualidad. Comparando esos mismos años, la distribución del ingreso correspondía el 52% al sector asalariado en 1975 y en la actualidad apenas llega al 20% del total.
Durante el segundo semestre del año 2002 la situación económica y social tendió a estabilizarse, iniciando lentamente un proceso de mejoramiento de la economía, con expectativas de aumento del PBI y descenso de la desocupación, aunque desde valores de partida muy críticos. Aún así el valor de la canasta familiar ha crecido y se mantienen los bajos salarios. La situación social casi explosiva logró atemperarse por la instrumentación de un plan de ayuda económica de 150 pesos denominado Plan Jefas y Jefes de Hogar, a cargo del gobierno nacional (que incluyó a más de 1.300.000 beneficiarios) y distintos planes sostenidos por los gobiernos provinciales.
El Estado Sanitario
El modelo de salud argentino puede caracterizarse como compuesto por tres subsistemas o sectores: el sector público nacional, provincial y municipal (hospitales y centros de salud, en general atiende a la población no protegida por los otros subsistemas), el sector de obras sociales (sistema de seguro médico obligatorio para trabajadores en relación de dependencia y sus familiares, de tipo solidario, desfinanciado y limitado en sus servicios por los bajos salarios y el desempleo) y el sector privado (seguros de salud prepagos voluntarios, profesionales y centros independientes, para sectores de altos ingresos). Un caso especial es la obra social de jubilados y pensionados (PAMI) que depende del estado nacional (organismo autárquico) y atiende a cerca de 4 millones de afiliados, y que sufre desde hace muchos años grandes dificultades presupuestarias, de suspensión o limitación de servicios y de sospechas de corrupción.
Como parte del sistema descentralizado, la autoridad máxima en el país es el Ministro de Salud de la Nación, mientras que en las provincias y municipios la autoridad sanitaria reside en los ministerios provinciales y las secretarías o direcciones municipales. La nación maneja sólo un mínimo porcentaje del presupuesto de salud pública , ocupándose del diseño de programas, el dictado de normas y la coordinación. Al ser el grueso de la inversión en salud llevada a cabo por provincias y municipios el sistema presenta grandes inequidades asociadas no sólo a la pobreza y la indigencia, sino también a la distribución geográfica.
La Argentina ha logrado a lo largo de los años importantes avances en los indicadores nacionales en materia de salud, pero con grandes disparidades entre regiones ricas y pobres. Los indicadores demográficos y de salud caracterizan a Argentina como un país en transición epidemiológica y demográfica, prevaleciendo las enfermedades crónico degenerativas pero con niveles preocupantes de infecto contagiosas (dengue, Chagas, malaria). La crisis de los últimos años podría llegar a afectar la situación sanitaria con riesgos diversos como aparición de brotes de enfermedades emergentes, deterioro de la infraestructura de salud, aumento de las tasas de morbilidad y mortalidad en poblaciones vulnerables, etc. (para un informe exhaustivo ver Argentina: Efectos socio sanitarios de la crisis 2001-2003, José Luis Zeballos, OPS, Buenos Aires, 2003)

La situación política en abril de 2003
Luego de la crisis de diciembre de 2001, el gobierno nacional fue encabezado por un presidente de transición que convocó a elecciones generales para el mes de abril de 2003, en medio de una profunda convulsión social producida por el aumento de los niveles de pobreza, la inflación de precios de productos de primera necesidad, etc. En el breve interinato de otro de esos presidentes Argentina declaró el default de su deuda interna y externa. La fecha de las elecciones en todo el territorio nacional fue fijada para el día 27 de abril, justamente en vísperas de la catástrofe hídrica de Santa Fe, y cuando ya la onda de crecida del río Salado se acercaba poblaciones vecinas y barrios ubicados al norte de la ciudad. Bajo un clima lluvioso, la gravedad de la situación se entremezclaba con el clima electoral como refleja el diario El Litoral en su tapa del domingo 27 de abril donde comparten títulos principales: “se votaba con total normalidad” con “hay más evacuados en la ciudad”. En este sentido, en algunas escuelas de la ciudad no se pudo votar por los anegamientos producidos. La ciudad votaba mientras muchas alarmas de lo que pasaría habían sonado.

El resultado de las elecciones implicó la realización de un ballotage el 18 de mayo entre los dos candidatos más votados, que polarizaron al país ya que uno de ellos (Carlos Menem) representaba una continuidad con las políticas aplicadas durante los 90, mientras que el otro (Nestor Kirchner, actual Presidente de la Nación) se enmarcaba dentro de una propuesta políticamente distinta, a pesar de pertenecer ambos al mismo partido político. Además, mientras el entonces Presidente de la Nación (Eduardo Duhalde) se alineaba definitivamente con el segundo candidato, el gobernador de la Provincia de Santa Fe (Carlos Reutemann) mostraba una posición de tibia abstención que en realidad aparecía a los ojos del gobierno nacional como un alineamiento contrario a él. Este aspecto de situación electoral es importante toda vez que en Argentina, y sobre todo en algunas provincias, los aparatos y recursos estatales muchas veces resultan utilizados con fines partidarios mediante el clientelismo político sobre sectores de bajos recursos; las elecciones para autoridades provinciales de Santa Fe estaban programadas para setiembre de 2003, lo cual generó sospechas y suspicacias de la sociedad sobre el manejo de las donaciones y recursos que se volcaron a Santa Fe durante la emergencia hídrica, y su posible utilización con fines electorales.

El Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) y la Alerta Temprana
La República Argentina cuenta con el SISTEMA FEDERAL DE EMERGENCIAS (SIFEM) creado por decreto en octubre de 1999, “como esquema de organización del Estado Nacional que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos” con el objeto de “constituir un ámbito de coordinación dirigido a evitar o reducir la pérdida de vidas humanas, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas por fenómenos de origen natural o antrópico”.

El SIFEM fue creado luego de las grandes inundaciones de 1998 y organizado a semejanza de la Federal Emergency Management Agency (FEMA) de USA, para que la información técnica sobre catástrofes inminentes llegara en tiempo real a los más altos poderes políticos del estado nacional. El SIFEM casi no tenía dotación propia, pero reunía en una "red informática" a expertos preexistentes en todos los organismos técnicos, y reportaba directamente su parecer al Jefe de Gabinete de Ministros.
En febrero de 2002 el SIFEM fue transferido al ámbito de la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, lo cual implicó una pérdida de jerarquía dentro de la administración del Estado Nacional ya que antes reportaba directamente al Jefe de Gabinete de Ministros.
La situación hidrometeorológica de la Cuenca del Plata presentaba ya en mayo de 2002 riesgos de inundaciones importantes en la cuenca. El SIFEM comenzó en esos momentos las actividades de recopilación de información y seguimiento para obtener definiciones relacionadas a la ocurrencia del fenómeno en términos de definir Dónde, Cuándo y Cómo? se desarrollaría el evento.
En octubre de 2002 el SIFEM generó el “Documento Orientativo de la Respuesta ante la Hipótesis de Inundación en la Cuenca del Plata”. El documento estaba motivado en la hipótesis de emergencia hídrica a producirse en la Cuenca del Plata (que incluye a Santa Fe) en el verano-otoño de 2003, y comprendía la actividad de coordinación a desarrollar por el SIFEM a efectos de adoptar las previsiones de preparación y respuesta. Se especificaban en él detalladamente los organismos involucrados y las actividades y acciones previstas para cada uno, tanto a nivel provincias como municipalidades.
Existieron una serie de cuestiones que conspiraron contra la eficiencia en las tareas de prevención y gerenciamiento de la emergencia dable de esperar del SIFEM, entre las cuales deben considerarse:

  • la no utilización de un crédito de organismos internacionales destinado a organizar una red de radares meteorológicos que sería construida aprovechando equipos de monitoreo ya existentes en el país
  • la no instrumentación, por la crisis de fines del 2001, de una red de 80 estaciones "telemétricas” del sistema hídrico de la Cuenca del Plata que debían reportar automáticamente, por medio de los satélites norteamericanos GOES, y cada dos horas, el estado de todos los ríos de la cuenca a la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), formando parte del Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del Plata perteneciente al Instituto Nacional del Agua (INA).
  • la falta de feed back con los organismos provinciales y municipales en la coordinación de las respuestas, a pesar de la emisión de los partes de estado de situación (en algunos casos, como el río Salado, conteniendo información sesgada).

La Dra. Dora Godniatzky, investigadora del Instituto Nacional del Agua, dijo al respecto al Diario La Nación “sabíamos que se estaba gestando un problema grande para el otoño pero en casi tres meses sólo tuvimos tres buenas imágenes ópticas del río. Ya aparecía salido de madre, pero era imposible medir el volumen del problema: faltaban datos de tierra".

Resulta cuanto menos paradójico que, luego de las inundaciones del año 1998, el estado nacional decida crear un sistema de alerta preventiva y poco tiempo después, en un proceso de eterno ajuste del Estado, no sólo no se efectúen las mínimas inversiones necesarias sino que se le quite jerarquía funcional al organismo creado para tal fin.

La Zona Afectada. Santa Fe: Provincia y Ciudad

1.2.1    La provincia de Santa Fe
El territorio provincial ocupa una superficie de 133.000 km2, con una población de 3 millones de personas, distribuidas en 363 centros urbanos (municipios) y poblaciones rurales, con una densidad de 22.6 h/ km2.

Descripción Geográfica

El relieve santafesino es una extensa llanura inclinada en dirección noroeste-sudeste, cuyos sedimentos han colmado una gran fosa tectónica de hundimiento. Se diferencia en sus zonas norte y sur, las que integran las regiones chaqueña y pampeana respectivamente, presentando diversos aspectos: las subregiones del Chaco Oriental y de la Diagonal Fluvial de la Región Chaqueña, y las subregiones de la Pampa del Norte o de la Colonia y de la Pampa Ondulada en la mitad sur y sudeste. El Chaco Oriental, conocido también como los Bajos Submeridionales, está caracterizado por la uniformidad de los suelos, en donde la falta de drenaje causa la formación de cañadas, lagunas y zonas anegadizas, en coincidencia con los períodos de mayores precipitaciones.
La diagonal fluvial, en el noroeste provincial, presenta un relieve plano con una suave inclinación hacia el sur y el este lo cual condiciona el sentido del escurrimiento de los numerosos arroyos, cañadas y lagunas que los surcan. El relieve de transición en el centro provincial, suavemente ondulado a plano o deprimido en las cercanías de los arroyos y los ríos como el Salado, y en donde se presentan desde bosques bajos hasta amplias sábanas de pastizales y pajonales, marca el nexo con la zona pampeana del sur. La Pampa norte que se abre a partir de aquí es caracterizada por la monótona llanura sólo interrumpida por los ríos, arroyos y suaves lomadas. Por último la Pampa Ondulada, situada al sudeste del Río Carcarañá, es una franja litoral que topográficamente se caracteriza por estar a menos de 100 m sobre el nivel del mar, presentando ondulaciones suaves con desniveles inferiores a 5 metros y valles fluviales abarrancados, aterrazados y meandrosos
La inclusión de la provincia en dos zonas geográficas como la chaqueña al norte y la pampeana al sur, marca dos ambientes climáticos claramente diferenciados. La parte norte, se caracteriza por su temperatura elevada, con promedios de 21º C y precipitaciones entre 800 y 1.100 mm anuales, que disminuyen hacia el oeste. El clima templado pampeano del sur provincial, presenta temperaturas moderadas, que disminuyen de norte a sur por influencia de la latitud, y de oeste a este por influencia del mar, con una media anual de 17º C. Las precipitaciones regulares decrecen del nordeste al sudoeste y su media anual es de 944mm.
La situación de marcada diferencia climática entre norte y sur se acentúa entre el oeste seco y el este húmedo, en la parte septentrional de la provincia. En el noroeste lindero con Santiago del Estero, zona que es recorrida por el río Salado, existen condiciones climáticas de tipo subtropical con estación seca; la variación de la temperatura es acentuada entre las estaciones y las lluvias predominan en verano. En el noreste, en cambio, un clima subtropical sin estación seca, produce lluvias superiores a los 1000 mm durante todo el año y no hay grandes cambios en la temperatura, cuyo promedio es de 20º C.

Hidrología

Los ríos que surcan la geografía santafesina pertenecen a la cuenca del Plata y desaguan de manera directa o indirecta en su principal cauce: el río Paraná. Este río recorre de norte a sur todo el territorio sirviéndole de límite oriental. Los principales afluentes del Paraná los constituyen el río Salado y el Carcarañá. El Río Salado, luego de recorrer las provincias de Salta, Catamarca, Tucumán y Santiago del Estero, al entrar en la Provincia de Santa Fe recibe numerosos canales y cursos de agua originados en lagunas y cañadas desembocando finalmente en el Río Coronda, brazo del Paraná, al sur de la ciudad de Santa Fe. Presenta una creciente estival y una bajante que abarca el resto del año.
Además de los dos ríos mencionados, vuelcan sus aguas al sistema Paraná otros cursos hídricos como el río San Javier y los arroyos Saladillo Dulce, Saladillo Amargo, San Lorenzo, Ludueña, Saladillo, Frías, Seco, Pavón y del Medio. El río Paraná ha sido, desde la fundación de las poblaciones costeras, un eje de desarrollo por su importancia como vía fluvial, fuente de provisión de agua, etc.

Economía

Santa Fe es una de las provincias más importantes del país por su contribución al producto global de la Argentina. Estimaciones del Ministerio de Economía asignan una participación del 8,3% en 2002. En términos comparados con otras provincias, los datos del año 2000 muestran una participación de 7,55% sobre el producto total del país,  el cuarto lugar siendo superada sólo por la provincia de Buenos Aires (32,85%), la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (25,12) y la provincia de Córdoba (8,03%). La provincia de Santa Fe y las tres jurisdicciones mencionadas representan una participación aproximada del 73,55% del producto global del país en el año 2000. En la Tabla 1.2 se presenta información de las producciones de principal impacto económico de la provincia.

Tabla 1.2. Perfil Productivo de la Provincia de Santa Fe


Sector

Rubro

Especies

Agropecuario

Cereales

Trigo, maíz, sorgo, arroz

 

Oleaginosas

Soja, girasol

 

Industriales

Algodón

 

Frutihorticultura

Papa, tomate, lechuga, zanahoria, lentejas arvejas, frutilla

 

Ganadería

carne bovina y porcina, leche

 

Otros

miel

Agroindustrial

 

Aceites, harinas

 

 

Láctea

 

 

Forestal: pasta celulósica, muebles, envases

Industrial

 

Maquinaria agrícola, automóviles, metalmecánica,

Organización Político Administrativa

La estructura de la provincia está compuesta de un Poder Ejecutivo ejercido por el gobernador y compuesto por ministros, secretarios de estado, y funcionarios de distintos niveles. Existen los Ministerios de Gobierno, Producción, Hacienda, Educación, Salud, Obras Públicas, Coordinador, Asuntos Hídricos (estos dos últimos creados por la nueva administración en diciembre de 2003) y las Secretarías de Estado de Promoción Comunitaria, Trabajo y Medio Ambiente. Existen además los Poderes Judicial y Legislativo, este último conformado por las Cámaras de Senadores y Diputados
La Subsecretaría de Salud del Ministerio de Salud está organizada en base a las Direcciones de Accidentología y Emergencias Sanitarias, Odontología, Entes Comunitarios, Promoción y Protección de la Salud, Bromatología y Química, Rehabilitación, Bioquímica, Farmacia y Droguería Central, Programas Prioritarios, Auditoría Médica e Higiene y Salud del Trabajador.
En términos de continuidad es importante establecer que tanto el gobierno de la provincia como el de la ciudad de Santa Fe han tenido desde el retorno a la democracia en 1983, gobiernos pertenecientes al mismo partido político (Partido Justicialista) e incluso existió una alternancia entre gobernadores, intendentes y funcionarios políticos. Por caso, el actual gobernador Ing. Jorge Obeid fue Intendente de la ciudad (1991-1995), gobernador (1995-1999) diputado nacional (1999-2003) y actualmente es el gobernador (2003-2007).

1.2.2    La Ciudad de Santa Fe y el Gran Santa Fe
La ciudad de Santa Fe se encuentra a 470 km. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital de la República Argentina. Con una población de 450.000 habitantes, es una de los conglomerados urbanos más grandes de Argentina. Santa Fe y un conjunto de ciudades y comunas vecinas conforman el denominado Gran Santa Fe, que posee aproximadamente 600.000 habitantes.
Inicialmente separadas de la Capital, debido al crecimiento demográfico algunas de estas ciudades o comunas forman prácticamente un tejido urbano continuo con Santa Fe, excepción hecha con la ciudad de Santo Tomé ya que a ambas las separa el río Salado.

Situación Socioeconómica

La ciudad de Santa Fe, como capital provincial, es sede de los tres Poderes de la provincia, y de los organismos administrativos del estado provincial. La ciudad posee dos universidades públicas (Universidad Nacional del Litoral, UNL, y Universidad Tecnológica Nacional, UTN) y una privada (Universidad Católica de Santa Fe, UCSF) y varios centros de investigación de dependencia nacional (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, CONICET) orientados en su mayoría a la ingeniería química. De esta manera Santa Fe tiene una de las mayores relaciones investigadores/habitantes de toda la Argentina. Particularmente, en el área de hidrología, la ciudad cuenta con una Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas (FICH,UNL) y una delegación importante del Instituto Nacional del Agua (INA).
Si bien la provincia de Santa Fe se ubica entre las más desarrolladas de la República Argentina, en el período reciente, como el resto del país, fue fuertemente afectada por la crisis económica y sus implicaciones sociales. Conforme el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) el conglomerado urbano de la ciudad de Santa Fe (Distrito La Capital) registraba  un 63.7% de su población bajo la línea de pobreza y alcanzaba una tasa de desempleo de 23%.
El empleo predominante es el de tipo público (nacional, provincial o municipal) o de servicios, ya que la ciudad posee un muy bajo desarrollo industrial. El empleo público ha actuado históricamente como un paliativo a la desocupación, pero su asignación es discrecional de la autoridad de turno ya que el régimen de ingresos provincial o municipal no requiere ningún tipo de concurso o evaluación de méritos, situación que produce en algunos casos cierto rechazo social. A mediados de los 90´ los procesos de control del gasto público y reformas del estado implicaron en su gran mayoría congelamiento de planteles y vacantes.
La ciudad está estratificada social y económicamente, existiendo un corrimiento del poder adquisitivo de la población en el sentido este-oeste, que coincide con las zonas ribereñas de ambos ríos. Mientras en las márgenes de la laguna Setúbal (sistema del río Paraná) residen sectores de alto poder adquisitivo, una gran parte de la población que vive en condiciones de extrema pobreza habita en la margen del río Salado, en zonas que pertenecen al valle de inundación, aunque en gran parte separadas del río por los anillos de defensa contra inundaciones.
En la Tabla 1.3 se presentan las características sociales de la población en el área de emergencia.

Tabla 1.3 Caracterización de la Población de la Zona Afectada (SISFAM, 2000)

Característica

Porcentaje del total

 

Mujeres

52

 

Total menores de 18 años

46

 

hasta 2 años

 

17

3 a 5 años

 

17

6 a 12

 

38

13 a 18

 

28

Mayores de 65 años

5.7

 

Desocupados

20

26.5 (jefes activos)

Sin cobertura previsional

65.2

 

Condición de pobreza

93.8 (hasta 18 años)

 

Menores indigentes

70

 

Cobertura de Salud

60 (ninguno de los miembros)

 

Viven en asentamientos

41.4

 

Bajo línea de pobreza

76.9 (núcleos)

 

Indigencia

50 (núcleos)

 

Situación Sanitaria

Desde los últimos años de la década del noventa, y más acentuadamente desde el inicio de la crisis económica a fines del 2001, el sector público de salud ha visto incrementada la demanda de atención, debido a que parte de la población que cuenta con obras sociales ha comenzado a buscar la atención en las instituciones del sector público, lo que antes habitualmente hacia en sanatorios privados. El Ministerio de Salud de la Provincia de Santa Fe, esta dividido de manera operativa en nueve  zonas de salud que cuentan con su propia infraestructura de salud y recursos para realizar las acciones de protección y atención de la salud. Cuenta con hospitales de autogestión de los cuales dependen centros de atención primaria. La Zona de Salud V que comprende los departamentos La Capital, Las Colonias y San Justo, los departamentos más afectados por la emergencia hídrica, cuenta con una población asignada de aproximadamente 630.000. Esta zona de salud tiene un peso relativamente alto en el nivel de prestaciones e infraestructura existente a nivel de toda la provincia, la cual reportaba el 32% de la totalidad de los egresos, 29% de consultas médicas, así mismo disponía del 25% (1280 camas) del total de las camas hospitalarias disponibles a nivel provincial.
Los indicadores de la mortalidad de la Provincia de Santa Fe aparecen con niveles inferiores al promedio regional y del país; la mortalidad infantil de la Provincia es del 14.4 por mil debajo del promedio nacional (16.6) en al año 2000; la tasa de natalidad también es menor que el promedio nacional mientras que la tasa de mortalidad materna es superior al promedio nacional. Este valor se alimenta fundamentalmente de poblaciones del interior de la provincia, los nacidos vivos de bajo peso y las madres menores de 20 años son superiores al promedio nacional; el 12,8% de la población mayor de 65 años vive en condición de pobreza.

Situación Geográfica e Hidrológica

La ciudad de Santa Fe se encuentra emplazada en el vértice de la confluencia de los ríos Paraná y Salado, situación que condiciona fuertemente sus posibilidades de desarrollo territorial ya que ambos sistemas hídricos tienen extensos valles de inundación y fluctuaciones importantes durante sus crecidas.
Los puntos topográficos más altos de la ciudad se encuentran en cotas IGM 20 m (referido al cero del nivel del mar) mientras que las máximas crecidas registradas por los ríos Paraná y Salado han estado en cotas del orden de 16 a 17 m IGM. Una gran superficie de ocupación urbana se encuentra debajo de las cotas de inundaciones máximas y una superficie aún mayor por debajo de las cotas de crecidas de mayor ocurrencia.
La percepción de la ciudad y zona respecto a ambos sistemas hídricos es completamente opuesta en el sentido de considerar al sistema Paraná como incorporado a la ciudad, a su extremo este, a la configuración urbana (puentes, costaneras, playas, puerto) mientras que respecto al sistema del río Salado la ciudad vivía de “espaldas” a el. Las razones de esta diferencia de visión respecto a los ríos se originaron en la época de la fundación de Santa Fe, y se fueron acentuando toda vez que el crecimiento y progreso estuvo asociado al sistema Paraná (vía navegable, puerto).

El Sistema del Río Paraná:

El río Paraná nace en el sur de Brasil y recorre amplios sectores del territorio argentino hasta desaguar en el Río de La Plata. Posee una longitud estimada de 3700 km y una cuenca de aportes de 2.600.000 km2. En su tramo medio el río ha labrado un gran valle aluvial que tiene un ancho de 70 km, valle que se estrecha aguas abajo a la altura de la ciudad de Santa Fe. En esta sección, en forma natural y en grandes crecidas, el Paraná supera su valle de inundación actual y tiende a ocupar todo su valle aluvial, utilizando el sistema Leyes-Setúbal (a orillas de la ciudad de Santa Fe) para descargar parte de su caudal. La estructura geológica de la zona presenta una falla donde la orilla este (ciudad de Paraná) es de tipo barranca mientras que la costa de la ciudad de Santa Fe es de muy poca pendiente. La ciudad de Santa Fe está comunicada con la ciudad de Paraná por una ruta nacional que recorre una distancia de 25 km. Esta ruta está propiamente emplazada en el valle aluvial del sistema Paraná-Setúbal, alternándose zonas bajas y altas, que en caso de crecientes suelen ser ocupadas por las aguas.
El valle aluvial del sistema Paraná-Setubal a partir de 1885 comienza a modificar su paisaje por la acción antrópica de construcción de terraplenes ferroviarios, rutas, puerto de ultramar y canal de acceso al puerto. En la actualidad, los sectores más cercanos a la ciudad de Santa Fe están urbanizados y protegidos de las crecientes por obras de defensa, lo que dió lugar a la construcción de conglomerados urbanos importantes como la Guardia, Colastiné, la ciudad Universitaria, Alto Verde, Rincón, etc. Inicialmente ocupado por sectores que vivían de los productos de río y zonas de casas de fin de semana de niveles medios, actualmente, luego de obras de defensa tipo anillo, la “protección” lograda ha incentivado un proceso explosivo de urbanización para vivienda permanente de nivel económico medio, atraídos por la tranquilidad y el paisaje de la zona: Baste mencionar que en la zona de Colastiné y Rincón se registró uno de los más altos índices de la construcción de la Argentina, luego de la creciente de 1998, cuando las defensas garantizaron su fiabilidad. La ocupación del valle aluvial es entonces inducida por una expectativa de mejor calidad ambiental de vida y “garantizada” por obras de defensa, a diferencia de los sectores bajos de la cuenca del Salado donde la radicación de viviendas es por parte de sectores humildes y marginados, prácticamente expulsados a los límites del municipio.


Inmenso valle aluvional del Rio Paraná (foto Ing. Martín)

El Sistema del Río Salado
El río Salado tiene una cuenca de aporte de 80.100 km2, con una longitud total de 1.150 km nace en cota 1.100 IGM en Bolivia y, luego de atravesar diversas provincias argentinas, desemboca a cota 12 metros en el sistema Paraná entre las ciudades de Santa Fe y Santo Tomé.

La cuenca inferior del río (30.000 km2) se desarrolla en territorio santafesino desde su ingreso a la altura de la ciudad de Tostado hasta su desembocadura. Los aportes provenientes de las cuencas altas y media son, en general, de escasa significación en cuanto a caudales máximos en la cuenca baja. Gran parte de ésta se asemeja a un plano suavemente inclinado con pendientes del orden de 30 a 50 cm / Km. No existe una red de drenaje organizada y predominan las componentes verticales del ciclo hidrológico sobre las horizontales. Esta área, como toda llanura, es altamente sensible a los cambios introducidos por la actividad humana, ya sea a través de obras de infraestructura (canales, redes viales, férreas y obras de control de crecidas) o mediante técnicas del manejo de suelos.
A partir de 1971 se registra un importante incremento de los caudales medios del río Salado asociado a la variación en los gradientes de precipitaciones en la zona, como se detalla en la Tabla 1.4.

Tabla 1.4 Variaciones en Precipitaciones y Caudales del Salado


Período

1954/1970

1971-2002

1941-1970

1971-2000

Caudal medio en Ruta 70

70.8 m3/s

176.4 m3/s

 

 

Gradiente de precipitaciones este-oeste

1100-800 mm

1200-900 mm

Desde esa época, se presenta un período húmedo prácticamente continuo hasta la actualidad, con eventos lluviosos muy intensos y arealmente concentrados, típicos de los efectos del denominado cambio climático.
Cerca de su desembocadura, en la zona circundante a la ciudad de Santa Fe y Santo Tomé, el crecimiento urbanístico hacia sectores dentro del valle fluvial, las conexiones viales y férreas, y las obras de defensa han introducido cambios que condicionan el libre escurrir de las aguas en situaciones de creciente. Con un ancho del valle de inundación de 1500-2000 m existe por ejemplo un puente (rigurosamente son dos, uno para cada carril) sobre la autopista Santa Fe-Rosario con una luz de 157 m, obra vial que tuvo una gran vinculación con la inundación de la ciudad. Este puente se desmoronó durante la creciente de 1973 y, pese a recomendaciones en contrario producto de estudios realizados, fue reconstruido con la misma luz pero con un pilotaje más profundo
Finalmente, en toda la cuenca de aporte del río Salado, el aumento de la cantidad de caminos y canales de escurrimiento, los cambios en el uso de la tierra con la agricultura y la extensión de la frontera agrícola, han originado una disminución de la capacidad de absorción e infiltración de agua disminuyendo el tiempo de propagación del flujo y haciendo más críticas las inundaciones, ya que transfieren los volúmenes de aguas arriba hacia aguas abajo con mucha mayor velocidad.


Imagen del sistema Salado y Paraná durante  la inundación(NOAA)

Antecedentes de Fenómenos Hidro-meteorológicos
En la Tabla 1.5 se presenta un resumen de los eventos hidrometeorológicos ocurridos  en la zona de la ciudad de Santa Fe, en ambos sistemas hidrológicos, a partir de los registros existentes.

Tabla 1.5 Fenómenos Hidrometeorológicos en la Zona de la Ciudad de Santa Fe

Sistema/Año

Comentarios

*Paraná
1905

Mayor creciente histórica, 7,48 m (15,66 IGM)?. Ingresó el agua a los sectores ribereños de la ciudad llegando a 100 m de calle San Martín (peatonal céntrica)


1966

Caudal de 42.000 m3/s, 6.94 m (15,12), sobrepasó las rutas 1 y 168, socavones en el puente arroyo Leyes, voladuras, gran daño en la costanera, inundación total de la Guardia y Alto Verde


1982-1983

Caudal 61.100 m3/s, cinco picos sucesivos,7,33 m (15,51), sobrepasó ruta 1, anegamiento hacia el oeste de 180.000has., derrumbe de puentes de la ruta 168 y el puente colgante con acueducto, superó las defensas de la Guardia, Colastiné y Alto Verde


1992

Caudal 54.000 m3/s, 7,43 m (15,61), sobrepaso defensas Alto Verde, La Guardia, Colastiné, Rincón, socavones en la costanera, el Litoral publica un mapa de cotas del sector este, aparece agua en zonas bajas por los pluviales


1998*

47.000 m3/s, 7.16 m (15,34 IGM), las nuevas defensas consolidadas resisten, rotura del puente sobre el A. Leyes. Se dispara el crecimiento urbano en los pueblos de la costa (Rincón, Colastiné)

Salado
1973

Caudal 2430 m3/s (R70), 7,19 m (18,25) R70, cortes de 700m en R70, cede el puente sobre la autopista Santa Fe-Rosario


1998

Caudal de 2500 m3/s (R70), 7,10 m (18,16), no sobrepasa la ruta R70 (repavimentada y alteada) a la que se defiende con bolsas de arena. La creciente coincide con la del Paraná (efecto “tapón). Ya concluida fase II de la defensa oeste, se realiza un cierre provisorio en la zona del hipódromo.

*Durante el período 1993-1996 con el Programa de Rehabilitación para la Emergencia (Banco Mundial) se construyen defensas, reconstruye costanera, acueducto, cloaca.
**Caudal Normal del rio Paraná: 16.000 m·3por segundo.

Del análisis de la información pueden verse claramente el mayor impacto causado por los fenómenos del sistema Paraná y la falta de datos del sistema Salado. En todos los eventos los números de evacuados fueron relativamente pequeños (provenientes de zonas fuera del casco urbano principal en zonas del valle aluvial) siendo suave la penetración en el casco principal y con una menor afectación, como se detalla más adelante.

Los valles de inundación y la ciudad
Naturalmente limitada en sus posibilidades de desarrollo territorial por una situación que permite asociarla geográficamente a una península, la ciudad de Santa Fe ha tenido a lo largo de los años una cultura de ocupación de sectores de los valles de inundación de los dos sistemas hidrológicos que la rodean. Esta situación se ha visto agravada por la no existencia de planes de desarrollo urbano-territorial como políticas de estado del municipio, por lo cual la implantación de viviendas en zonas inundables ha tenido una secuencia prácticamente anárquica.


Viviendas construidas en zonas inundables ( Foto C.Martin)

La existencia de épocas de estiaje prolongadas favoreció esta ocupación, encontrándose la ciudad con nuevos sectores ocupados que, al finalizar la bajante, resultaban sumamente vulnerables. Incluso, dentro del casco céntrico de la ciudad existen sectores que están por debajo de los niveles de máximas alturas de los ríos y han experimentado anegamientos con agua provenientes del río ingresada por los desagües pluviales.
La comprensión de lo ocurrido en Santa Fe necesita inevitablemente las descripciones de una serie de cuestiones no sólo geográficas o hidrológicas sino también socio económicas y culturales como por ejemplo:

  • la visión de un solo sistema fluvial: el sistema del Leyes-Paraná ha sido desde la fundación de Santa Fe un eje de desarrollo de la ciudad como importante vía de transporte fluvial, puerto de aguas profundas, fuente de agua para abastecimiento, recepción de desagües, esparcimiento, pesca, etc. La ocupación de zonas de su valle de inundación se produce fuera del casco principal de la ciudad y acompañada en la mayoría de los casos de obras de refulado (e.g., ciudad universitaria, barrio el Pozo, centro de compras).
  • las características del río Paraná como uno de los más caudalosos del mundo,  sus crecientes periódicas ocupando su valle de inundación y el perfil socio económico (nivel medio-alto) de los habitantes que viven vecinos al sistema del Paraná han motivado una preocupación constante por su monitoreo y sistema de alerta frente a un río “bravo”
  •  los efectos causados por las crecientes del río Paraná, que han sido importantes fuera del casco de la ciudad, afectando a esta sólo en los sectores ribereños o por el ingreso de agua por los sistemas pluviales en zonas limitadas.
  • la cultura de la “efectiva defensa” con bolsas de arena u otros medios frente al ingreso de agua debido a desniveles pequeños
  • el concepto de considerar el patio trasero de la ciudad a la zona oeste, agravado por el perfil socio económico de sus habitantes
  • la no integración de la ciudad al río Salado, considerándolo como un río “tranquilo”, de poca importancia e inútil por la salinidad de sus aguas, y la consecuente falta de datos o monitoreos sobre él. Al respecto, la estación de monitoreo de la altura del río Salado está sobre la margen oeste en Santo Tomé (INALI), ciudad que sí vive de frente al Salado
  • la construcción de dos tramos de la defensa sobre el río Salado como complemento de una obra vial y no como efectiva defensa frente a un riesgo de la ciudad, y que resultaron verdaderos murallones donde terminaba la ciudad separándola del río incluso visualmente
  • la falta  de concreción de un cierre provisorio de la zona por donde entró el agua, hasta la realización del tramo III de la defensa. Esta omisión se agrava por el hecho que en la creciente del año 1998 (Paraná), a pedido de la Municipalidad, la provincia efectuó un cierre provisorio del tramo que soportó la creciente aunque ésta fue de menor intensidad que la de 2003. Este cierre o defensa provisorio fue luego desmantelado
  • la baja relación entre la luz del puente sobre la autopista y el ancho del valle del río, que produjo un efecto de embalse con propagación hacia el norte (se llego a una diferencia de alturas del río de 1 metro antes y después del puente).

Como ejemplo de la ignorancia o subvaloración de la vulnerabilidad vale la pena mencionar que sólo por razones de ejecución no habían comenzado todavía las obras de construcción de un parque industrial dentro de la zona cercana a la defensa, en terrenos sumamente vulnerables que fueron completamente inundados durante el evento. El emprendimiento tenía la aprobación de la intendencia y del consejo deliberante de la ciudad, y además era fomentado por organizaciones empresariales, comerciales e industriales de la ciudad.
La consideración de los elementos antedichos permite interpretar más cabalmente las secuencias de hechos que se encadenaron antes y durante la catástrofe.

Las Defensas y la Cultura de las Bolsas de Arena
En diversos sectores de la ciudad la primera reacción frente a la llegada inminente del agua fue la de intentar “defender” calles, casas, desagües pluviales e incluso HOSPITALES mediante la construcción de una barrera en puertas, garajes, avenidas (Avda. Perón) y rutas (circunvalación oeste) utilizando bolsas rellenas de arena, ladrillos y cemento, o cuanto material permitiera detener el paso del agua.


El ingreso de agua supera las bolsas de arena alrededor del Hospital de Niños (Foto El Litoral).

Casos trágicos que resultan anecdóticos son el agotamiento de las reservas de arena y cemento de los corralones de venta de materiales, la compra por parte de damnificados de cemento especial para poder construir una pared de 50 cm de altura con el agua que llegaba. Estos casos se desarrollaron en zonas donde el agua llegó en pocas horas a 2 o 3 metros de altura respecto a las calles. Aún más patético fueron los intentos de defensa con bolsas de arena que luego resultó un obstáculo para las evacuaciones. Existía una negación respecto a la posibilidad y dimensión de la inundación, y hasta último momento se pensaba en superarla con medidas “caseras” frente a unos pocos centímetros de agua. Se perdieron valiosas horas en estos intentos estériles que podrían haber servido para, tomadas las decisiones adecuadas, disminuir los daños ocasionados. Por qué esta conducta en la gente? Por qué aún en los funcionarios no hubo claridad de la dimensión de la catástrofe?. La explicación, que justifica sólo el accionar privado pero no el de los funcionarios responsables, puede buscarse en la ya referida característica de las inundaciones del sistema del río Paraná.


Intento de frenar el agua con bolsas de arena (El Litoral)

Durante la creciente de 1982-83, una de las mayores de la que se tienen referencias completas, el agua sobrepasó la costanera santafesina y amenazó con ingresar a las viviendas (barrio de clase media alta) las cuales fueron protegidas con bolsas de arena o pequeños muros de 30-50 cm de altura no registrándose mayores problemas al ser una zona alta. En la mencionada inundación los daños fueron de envergadura en infraestructura como la caída del puente colgante y conductos de agua, pero las viviendas en zona de riesgo (fuera del casco de la ciudad) fueron evacuadas y el agua que ingreso al casco urbano propiamente dicho no causó mayores daños. La diferencia entre las cotas de las viviendas y las del río era del orden máximo del metro.
En el caso del borde oeste de la ciudad, sector más afectado por el desborde del río Salado, la construcción de los tramos I y II de la defensa de la avenida circunvalación con una cota de coronamiento de 9 metros (17,17-17,75 IGM), escondió la diferencia positiva de altura entre el río y varios barrios vecinos a él. Al finalizar el tramo II de la defensa se producía una caída abrupta de varios metros, ya que allí debía empezar el III tramo (no realizado).
El efecto de la escasa luz en el puente sobre la autopista actuó como embalse de las aguas, que llegaron a una altura apreciablemente mayor en el norte de la ciudad en el final del tramo II (aproximadamente 1.5 m respecto al puente sobre la autopista y 2,3 m respecto al sur de la ciudad). Por allí entró el mayor caudal de agua (y con esa altura hidroestática) a la zona oeste de la ciudad, que comenzó a llenarse como un recipiente sin salida, con una defensa que en este caso actuaba como una trampa ya que desplazándose hacia el sur existía mayor altura del agua dentro de la ciudad que en el río. En esta situación, la cultura de las bolsas se hundió bajo el agua y la tragedia estaba en marcha.

Vulnerabilidad. Sistemas de Alerta. Planes de Contingencia
El sistema del río Salado “no representaba” riesgos para la ciudad y, por lo tanto, no existía ningún sistema de monitoreo o alerta temprana, tampoco se había insistido en su implementación (ver SIFEM), y menos aún planes de contingencia en una ciudad que no dispone de planes para ninguna emergencia cualquiera sea su origen. No existía (existe?) dimensión del riesgo, de las modificaciones climáticas, de la relativa confianza que brindan las recurrencias de determinada cantidad de años en un ecosistema que está cambiando velozmente.
La falta de evaluación de riesgo y planes de acción asociados explica en parte la razón por la cual a pesar de existir una gran cantidad de indicadores de que algo podía ocurrir (véase más adelante), y aún en los primeros momentos de la invasión de las aguas al casco de la ciudad, los cuadros de decisión resultaron “conmocionados” y excedidos por la dinámica y magnitud de los hechos, de manera que las primeras decisiones importantes (voladuras de terraplenes, ver figura) se tomaron cuando la catástrofe amenazaba extenderse a la mitad de la ciudad.
Existen medidas que SI podrían haberse tomado antes (e.g., la voladura de los terraplenes, preparación de refugios, etc.) y otras que podrían NO haberse tomado (e.g., defensa de los hospitales), cuando ya se sabía casi con certeza a qué sectores invadiría el agua en pocas horas más. Pero la incredulidad se tradujo en desconcierto de toda la sociedad.
El propio intendente de la ciudad de Santa Fe a la medianoche en que ya venia creciendo el agua anunció por radio que los habitantes de los barrios no debían temer porque allí no llegaría la inundación. Hay un proceso penal abierto contra esa autoridad local ya que los lugares mencionados por el como no afectables,se inundaron ostensiblemente.
La experiencia de la ciudad de Resistencia, provincia de Chaco, en cuanto a que dispone de un plan de alerta y evacuación ordenada, con una planificación integral, demuestra que la ausencia de éstos en la ciudad de Santa Fe es un hecho que excede una cuestión presupuestaria o de medios, más aún considerando que el nivel relativo de desarrollo económico y social de la provincia y de la ciudad de Santa Fe es más alto.
El papel de Defensa Civil de la Provincia en los momentos claves fue mínimo. Su responsable, que no era especialista en el tema, según versiones periodísticas habría sufrido una descompensación durante la inundación que le impedirían participar de las acciones de respuesta inmediata.