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RECOPILACIÓN PARA LA COMPRENSIÓN, ESTUDIO Y DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS - Fundación Konrad Adenauer
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El Valor de las Normas Internacionales de Protección de los Derechos Humanos en el Derecho Interno Marco Tulio Bruni Celli [5]

• 1. Introducción
• 2. Carácter Especial de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y en general del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
• 3. El "Selfexecuting" y las Obligaciones del Estado Venezolano al Ratificar Convenios Internacionales de DH
• 4. Conclusiones

1. Introducción

Con el reciente desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de. su continuada y progresiva codificación, muy especial­mente después que se aprobaron y entraron en vigencia el Pacto Inter­nacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo (1976) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1978), en donde se establecen claramente las obligaciones que deben cumplir los Estados que han ratificado los instrumentos internacionales de dere­chos Humanos, se ha venido planteando, cada vez con mayor interés, la vieja discusión sobre las relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional. Obviando la controversia teórica tradicional entre las tesis monista y dualista, a los efectos de este trabajo voy a limitarme a formular y a intentar responder es La interrogante:

¿Cuales son los efectos jurídicos y cuáles Las obligaciones adquiri­das por los Estado al ratificar tratados internacionales de derechos humanos?

Las normas más generales que regulan las obligaciones derivadas de la ratificación de los Tratados Internacionales son aquellas dos claramente establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y que por supuesto son válidas para todos los Tratados, sin distinción alguna, bien que sean Tratados de Derecho Internacional Común o Tratados Internacionales de Derechos Humanos:

• (a) la primera, contenida en su artículo 26 de la Convención de Viena, que consagra el principio pacta sunt servanda, al establecer que "todo tratado en vjgor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fé";y

• (b) la segunda, contenida en su artículo 27, que complementa la anterior al señalar que "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado".

Estas dos disposiciones de la Convención de Viena tocan al tema de la jerarquía y constituyen una primera aproximación para resolver la cuestión de cuál norma prevalece en caso de conflicto entre normas de Derecho Internacional y normas de Derecho Interno.

A medida que se ha venido desarrollando y que ha venido adquiriendo importancia la comunidad internacional y que las relaciones entre países se han venido haciendo más necesarias e interdependientes, y que por la misma razón, el Derecho que las regula ha venido adquiriendo mayor relevancia, e] asunto se ha orientado en el sentido de otorgarle una creciente importancia y una mayor jerarquía de las normas internacio­nales sobre las normas de Derecho Interno.

En esto, sin embargo, hay todavía diferencias entre los Estados, dependiendo siempre de lo que establezcan sus propias leyes.

La materia esta normalmente regulada por las respectivas Constitucio­nes allí donde ellas existen.

Hay Estados que equiparan las normas y tratados internacionales a las disposiciones de su Constitución;

otros admiten que las reglas de derecho internacional, aun cuando no pueden prevalecer sobre ni modificar la Constitución, si prevalecen sobre las disposiciones legislativas;

otros Estados les otorgan el mismo rango a las normas internacionales y a las nacionales, prevaleciendo en caso de conflicto la norma más reciente, en base al aforismo clásico de leges posterioris prioris contrarias abrogant.

Algunos Estados, entre ellos Venezuela, no tienen sobre esta nu ninguna norma constitucional expresa. El artículo 128 de la Constitución de 1961 dice sólo que los Tratados o Convenios Internacionales pan tengan validez deberán ser aprobados mediante Ley Especial. Este silencio es precisamente el que deja abierto el camino a la interpretación.

2. Carácter Especial de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y en general del Derecho Internacional de los Derechos Humanos

Pero la situación es más compleja (y termina por presentar problemas de orden jurídico mucho más delicados) cuando se analizan los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Ciertamente, tal como lo ha venido afirmando la jurisprudencia y la doctrina, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos tienen unas características especiales que obligan a análisis e interpretacton diferentes, no sólo en cuanto a la jerarquía sino también en cuanto a cuál es su exacto valor dentro del derecho positivo interno de cada Estado Parte.

El principio básico es que, al ratificar un Tratado Internacional que incluye normas de derechos humanos el Estado expresa la voluntad de conceder determinados derechos a sus habitantes y que estos derechos deben ser reconocidos y protegidos tal como si ellos fresen establecidos y protegidos por leyes internas.

La Corte Interamericana de derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC/2/82, de 24 de septiembre de 1982 relativa al efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención, se expresó en estos términos:

"los tratados modernos sobre derechos humanos en general...no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos para el beneficio mutuo de 1os Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a otros contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción".

También la Comisión Europea de Derechos Humanos, basándose Preámbulo de la Convención Europea expresó en el caso 788/ Austria vs. Italia que:

"el propósito de las Altas Partes Contratantes al aprobar la Conven­ción no fue concederse derechos y obligaciones recíprocas con el fin de satisfacer sus intereses nacionales sino realizar los fines e ideales del Consejo de Europa... y establecer un orden público común de las democracias libres de Europa con el objetivo de salvaguardar su heren­cia común de tradiciones políticas, ideas y regímenes de derechos".

Eduardo Jiménez de Aréchaga, quien fue Presidente de la Corte Internacional de Justicia, escribió que:

"el objeto y razón de ser de una Convención de Derechos Humanos, así como la clara intención de sus autores, es reconocer en favor de individuos como terceros beneficiarios, ciertos derechos y libertades fundamentales, y no regular las relaciones entre los Estados partes".

De todo esto se concluye que mientras el Derecho Internacional Común es un derecho dispositivo en cuanto que está a disposición de los Estados que lo crean, lo modifican o lo amplían; el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es por naturaleza un derecho imperativo que si cier­tamente es creado por los Estados mediante la aprobación y ratificación, sin embargo los Estados no pueden descrearlo ya que esos tratados condenen estipulaciones a favor de terceros a quienes se les reconocen derechos derivados de su propia e intrínseca dignidad.

Es así pues como la suerte de los derechos reconocidos en esos tratados no puede depender ya de la voluntad de los Estados que los han ratificado, por la simple razón de que la suerte de ninguna relación bilateral (que en este caso es la relación Estado-ser humano) puede depender de la voluntad de una sola de las partes, en este caso del Estado.

De acuerdo a este razonamiento de los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales sobre la materia vendrían a tener, tal como lo apunta Edmundo Vargas Carreño, una naturaleza similar a aquella institución del Derecho Civil de las "estipulaciones a favor de terceros".

En la medida en que los tratados de derechos humanos son instrumen­tos jurídicos creados, ratificados y reconocidos por los Estados y que estos otorgan derechos a sujetos que no concurren a su elaboración, no pueden los Estados unilateralmente desvincularse de su obligación de respetar los derechos de esos "terceros".

Por lo demás esto también es lo que ha llevado a muchos autores modernos a afirmar que los Tratados de Derechos Humanos no son denunciables.

De paso debemos recordar que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (que es uno de los más expandidos Tratados en la materia, con 135 ratificaciones a la fecha) no prevé la posibilidad de la denuncia. Si lo hacen otros instrumentos internacionales tales como la Convención americana (artículo 78 de la Convención).

Y desde el punto de vista histórico es bueno recordar que hasta ahora ningún Estado en el mundo ha denunciado un tratado internacional en materia de derechos humanos.

Esta irreversibilidad y no denunciabilidad de los compromisos sobre derechos humanos contenidos en  tratados internacionales ratificados por Venezuela se refuerza con lo dispuesto en la Constitución Nacional. Es así corno una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos que, en virtud de ese carácter deben considerarse implícitamente incluidos en la enumeración constitucional venezolana, aunque no figuren en ella de manera expresa, tal como se desprende del artículo 50 de la CN. Dada la irreversibilidad de tales derechos inherentes a la persona humana es evidente que en el supuesto de un tratado que los consagrase hiera denunciado por Venezuela, la denuncia no tendría efecto sobre la califi­cación de los derechos que en él se han reconocido como inherentes a la persona.. .de esta manera el impacto de la ley aprobatoria de un tratado sobre el derecho interno es entonces irreversible en lo tocante a materia de derechos humanos.

Cuando el articulo 128 de la CN de Venezuela dice que "los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo Nacional deberán ser aprobados mediante Ley Especial para que tengan validez, salvo que mediante ellos se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República, de aplicar principios expresamente reconocidos por e//a, la interpretación nos conduce a afirmar que tales derechos inherentes a la persona humana están reconocidos en el artículo 50 de la CN que textualmente dice: "La enunciación de los derechos y garantías contenida en esta Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ella. La falta de Ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos".

Vistas así las cosas podemos concluir, por ahora, que de acuerdo a la CN de Venezuela todos los derechos inherentes a la persona humana contenidos en tratados internacionales ratificados por Venezuela se incorporan automáticamente al derecho positivo vigente en el país, con rango de derechos constitucionales.

3. El "Selfexecuting" y las Obligaciones del Estado Venezolano al Ratificar Convenios Internacionales de DH

Dadas estas características de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, la pregunta inicial cobra mayor interés y puede desglosarse en varias, así:

• ¿Puede una persona recurrir ante las autoridades judiciales o ante cualquier otra autoridad competente de su país y movilizarlas, denunciando la violación de un derecho humano consagrado por un tratado internacional que haya sido ratificado por el listado?

• ¿Se convierte automáticamente en Ley Interna el Tratado Internacional de Derechos Humanos ratificado por Venezuela y por tanto, en derecho positivo vigente que pueda ser invocado ante las autoridades correspondientes y sobre el cual pueden y deben conocer y decidir las autoridades judicial es y administra­tivas del país?

Las respuestas que puedan darse a estas interrogantes tienen que ver con la delicada materia del «self-executinq", o auto-ejecutividad de las normas internacionales de derechos humanos.

En un intento de aclarar las cosas me voy a referir a dos importantes tratados internacionales (de los cuales Venezuela es parte). Estos tratados tocan al problema de manera directa.

Estos son: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ambos tratados estable­cen, inter alia, dos obligaciones a los Estados partes:

(a) la obligación de respetar

(b) la obligación de garantizar los derechos consagrados.

estas dos obligaciones, la de respetar y garantizar constituyen la base del «self-executing"; y finalmente

(c) la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno.

(hay que hacer una distinción entre la obligación de respetar y garan­tizar, que se refiere a que los Estados deben observar una conducta tal que todos los derechos consagrados sean respetados y garantizados por sus agentes, de la obligación de adoptar normas)

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dice así (artículo 2):

"1. Cada uno de los Estados Partes en el Presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuen­tren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción, los derechos reconocidos en el presente Pacto..." es decir, establece la obligación de respetar y garantizar los derechos consagrados en el Pacto.

y a renglón seguido dice:

"2. Cada Estado parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas y de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuvieren ya garantizados por disposiciones legislativas de otro carácter".

La Convención Americana sobre Derechos Humanos a su vez contiene disposiciones similares:

En su artículo 1 .1 dice que "los Estados Partes en esta Convención comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a jurisdicción es decir, que consagra también el «self-executing" o auto-ejecutoriedad de las disposiciones en materia de derechos humanos.

Y en su articulo 2 dice que:

"si el ejercicio de los derechos y libertades... (consagrados) no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar... las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades".

Si analizamos en conjunto las primeras dos obligaciones (de respetar y de garantizar los derechos consagrados), entonces es claro que prevalece la tesis en favor de la auto-ejecutividad (self-executing).

Pero por otra parte se ha levantado el argumento de que el solo hecho de que se establezca para los Estados la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno para garantizar los derechos consagrados, niega el principio de auto-ejecutividad (self-executing) de la norma internacional de derechos humanos. Se alega que tales derechos sólo serían parte del derecho interno cuando el Estado cumpliera su obligación de adoptar 1as respectivas leyes nacionales que los consagren.

(Esta tesis ha sido sostenida por algunos Estados. Por ejemplo, Gobierno de los Estados Unidos, al enviar al Senado la ratificación de Convención Americana sobre Derechos Humanos recomendó siguiente declaración: "Los Estados Unidos de América declaran que 1 artículos 1 a 32 de esta Convención no se aplican directamente (self-executing) ". Fundamentaron esta interpretación debido a la existencia de obligación de adoptar las disposiciones de derecho interno. Algunos otros países, particularmente los que se han acogido al sistema del common lap también siguen ese criterio.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia han negado este argumento.

El jurista colombiano Marco Gerardo Monroy Cabra, ex-Presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha escrito sobre esto:

"Al ratificar la Convención Americana sobre derechos humanos, los Estados la deben aplicar en forma directa e inmediata. La intención del artículo 2 de la Convención no tite otra que eliminar en el ámbito interno de los Estados partes todos los obstáculos que se opusieran a la aplicación de la Convención, sin que pueda deducirse de su texto ni de los antece­dentes del mismo que los artículos 1 al 32 no se apliquen directamente sino que sea necesaria la expedición de una Ley interna...  Si la Convención americana busca garantizar derechos de las personas individuales debe inter­pretarse de suerte tal que pueda aplicarse inmediata y directamente a los particulares.."

El jurista uruguayo Héctor Gross Spiell, ex-Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho con referencia a las medidas legislativas de otro carácter que fueren necesarias, que "el ser de esos derechos no está condicionado a la existencia de normas pertinentes en el derecho interno de los Estados partes. ..Se trata de una obligación adicional, que se suma a la impuesta por el artículo 1 de la Convención... La obligación que resulta del artículo 2 complementa pero de ninguna manera sustituye o suple a la obligación general y no condicionada que resulta del artículo 1".

Algunos tratadistas asumen una posición intermedia. Entre ellos Eduardo Jiménez de Aréchaga, quien distingue por una parte entre normas operativas (self-executing) que se aplican directamente, sin necesidad de que se adopten previamente medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra índole; y por la otra, las normas programáticas, que del requerirían la adopción previa, por parte de los Estados, de medidas apropiadas para facilitar su aplicación en el ámbito interno, como es el caso de los derechos sociales y económicos.

La norma sería operativa cuando ha sido redactada en tal forma que de ella surge una regla que los tribunales judiciales internos pueden aplicar en un caso dado.., que de ella sea posible derivar en forma directa un derecho o una pretensión en favor de un individuo, debe pues ser lo suficientemente específica como para poder ser aplicada judicialmente.

La norma sería programática (no sólo aquellas que se refieren a derechos económicos y sociales) sino también cuando carecen de exigibilidad inmediata y plena en ausencia de normas internas o de otras complementarias a adoptar por el Estado.

Entre estas normas, de acuerdo a la tesis de Jiménez de Aréchaga estarían aquellos casos en que en el mismo artículo del tratado correspondiente se haga referencia a la necesidad de una Ley que lo adopte como norma interna. Por ejemplo, cuando se dice en el articulo 13 (5) de 1 Convención Americana que "estará prohibida por la Ley toda propaganda en favor de la Guerra", o por ejemplo el 17 (5) en el sentido cuando dice "la ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos del matrimonio como los nacidos dentro del mismo" etc.

Pero esto, dice Jiménez de Aréchaga, seria lo excepcional.

Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ni siquiera admite esas excepciones. En la Opinión Consultiva OC- 7/86 del 29 de agosto de 1986 solicitada por el gobierno de Costa Rica sobre la exigibilidad del derecho de rectificación y respuesta (artículos 14.1,1.1 y 2 de la Convención Americana), la Corte dijo:

"la tesis de que la frase" en las condiciones que establezca la 1ey "utilizada en el artículo 14.1 solamente facultaría a los Estados partes crear por Ley el derecho de rectificación o de respuesta, sin obligarlos garantizarlos mientras su ordenamiento jurídico interno no lo regule no se compadece ni con el sentido corriente de los términos empleados con el contexto de ha Convención... El hecho de que los Estados parte puedan fijar las condiciones del ejercicio del derecho de rectificación respuesta no impide la exigibilidad conforme al derecho internacional las obligaciones que aquellos han contraído según el artículo 1.1 que establece el compromiso de los propios Estados Partes de respetar 1 derechos y libertades reconocidos en la Convención y de garantizar libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción...".

La conclusión debe ser a favor del carácter ejecutable por sí mismo (self-exccuting) de las disposiciones de una convención de esta especie por tanto de su exigibilidad directa e inmediata. Ello es así porque objeto y razón de ser de una Convención de Derechos Humanos, así como la clara intención de los Estados que la ratifican es reconocer en favor de individuos, como terceros beneficiarios, ciertos derechos libertades fundamentales, y no regular las relaciones entre los Estados partes.

4. Conclusiones

A. Las normas internacionales de derechos humanos son auto ejecutables (self-executing) dentro de la jurisdicción del Estado que las ha ratifi­cado, de acuerdo a lo establecido en los respectivos Tratados; por tanto, eso ocurre con los tratados de derechos humanos ratificados por Venezuela. Esta auto-ejecutoriedad, más la irreversibilidad queda reforzada por la interpretación que podemos hacer del espíritu del artículo 50 de la CN.

B. Como una consecuencia el Estado venezolano está en la obligación de respetar y garantizar a talas las personas bajo su jurisdicción los derechos consagrados en los tratados correspondientes, los que además se han incorporado automáticamente al derecho positivo vigente con rango constitucional.

C. La obligación de adoptar normas de derechos internos que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos es una obligación adi­cional establecida para facilitar el cumplimiento de la obligación principal y no condicionada de respetar y garantizar los derechos consagrados en el respectivo instrumento internacional. Esto quiere decir que si no hay legislación interna que desarrolle el derecho consagrado en el Tratado Internacional de DH ratificado por Vene­zuela, de todas maneras el Estado venezolano está obligado.

D.      Un tratado internacional de derechos humanos crea obligaciones al Estado para con las personas bajo su jurisdicción. Al ratificar el Tratado el Estado entra a ser el sujeto pasivo, el sujeto obligado, el deudor de la obligación. A su vez, por el mismo acto, los seres humanos bajo la jurisdicción del Estado pasan a ser los sujetos activos, los titulares de los derechos consagrados.

Esos derechos los ejercen los ciudadanos primeramente ante la jurisdicción interna, es decir, ante las autoridades judiciales y administrativas del país. Sólo cuando se hayan agotado todos los recursos ofrecidos por la jurisdicción interna es que se puede recurrir a la protección internacional. En el caso del sistema interamericano esa protección internacional puede ser invocada por los habitantes de cualquier país miembro de la OEA. En el caso del sistema de Naciones Unidas (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) es requi­sito que el Estado respectivo haya ratificado, además del Pacto el Primer Protocolo Facultativo al Pacto que otorga al Comité de Derechos Humanos la competencia para examinar las denuncia individuales.

E. No podría, por tanto, el Estado venezolano desligarse unilateralmente de las obligaciones adquiridas para con sus habitantes, tanto por el hecho de que tales normas constituyen un mínimo común aceptado por la generalidad de los miembros de la comunidad internacional y que tienen el propósito de reconocer derechos inherentes a la persona humana por encima de cualquier distinción, como por el hecho nadie puede deshacerse unilateralmente de sus obligaciones en perjuicio de otros. Esto es el fundamento de la tesis de la no denunciabilidad de los tratados internacionales de derechos humanos.

F. Finalmente nos encontramos con un asunto de orden práctico. Los derechos humanos consagrados en los instrumentos internacionales ratificados por Venezuela forman parte del derecho positivo interno vigente que puede ser invocado ante los tribunales y autoridades administrativas. Por lo tanto, su presunta violación puede ser también alegada ante las autoridades judiciales o administrativas correspondientes, las que deben, están obligadas, a decidir al respecto.

Para que tales normas tengan ese valor en la práctica se requiere entonces que el foro venezolano tenga conocimiento preciso del contenido de los tratados internacionales en materia de derechos humanos pues todo ello forma parte sustancial de nuestro derecho positivo vigente.

Lo lamentable es que todavía no se hayan desarrollado como parte formal de los curriculos en nuestra Escuela de Derechos las Cátedras de Derechos Humanos por lo que persiste una amplia ignorancia sobre una importante porción del derecho positivo vigente en el país.

[5] ExPresidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Miembro del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Miembro del Directorio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Presidente de la Fundación de Derechos Humanos. Profesor de Derechos Humanos de la Universidad Central de Venezuela

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